类别：政府治理

导言

绩效预算不可避免地与政策优先事项有关，而优先事项从根本上是公共价值观的表达。最近，香港城市大学学者何达基教授与沈晨、徐岩合作，开拓性地探讨了这一公共治理理论。通过对过去研究的文献计量学分析，本研究表明，随着时间的推移，绩效预算文献与效率和有效性问题之外的更多样化的价值有关。透明度、民主、参与、包容性以及其他政治、法律、社会和可持续性价值观在公共管理、会计和预算期刊以及各种领域期刊中得到了越来越多的关注。本研究最终认为，未来需要对绩效预算的规范基础及其与公共价值理论的联系进行更多的跨学科和比较性研究。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Ho, Alfred Tat-Kei, Chen Shen, and Yan Xu. (2023). In Search of Public Values in Performance Budgeting Studies. Public Administration Review, 83(6):1528-41. DOI:http://doi.org/10.1111/puar.13755）.

研究目的

公共预算是关于政府应该如何从经济和私人来源中提取资源，并利用这些资源产生决策者和公众所期望的产出和结果(Rubin,2019)。由于资源稀缺但公共需求的无限，因此必须检查公共支出的效用，并不断寻求提高公共支出的效率、有效性、适宜性和必要性。这就是为什么在过去的几十年里，绩效预算一直是许多国家公共管理中的一个重要主题。

然而，数十年来关于绩效预算的文献对其规范基础却相对沉默，尚未与近期公共行政管理文献中快速发展的公共价值评估和创造以及公共价值研究紧密联系起来(Bozeman & Johnson, 2015;Bracci et al.,2019;Welch et al.,2015)。这种脱节是不幸和令人困惑的，因为毕竟绩效预算是一个考虑价值观和优先事项的天然平台(Moynihan, 2006)，也是评估政府生产的收益和决定个人愿望和社会结果应该通过使用公共资源来实现的关键制度化过程(De Jong & Ho, 2019;Kalambokidis, 2014;Moore,2014)。由于公共价值研究关注的是政府生产的价值评估、公共服务和政策的收益和成本、他人福利的集体决定以及美好和公正社会的概念(Bryson et al.,2014)，所有这些都可以自然地与绩效预算的实施联系起来。

鉴于文献中的这一空缺，本研究的目的是从理论上和实证上探讨绩效预算、公共价值创造与评估和公共价值之间可能存在的联系。具体来说，本文探讨了以下问题：在过去几十年里，与绩效预算相关的研究中提到的核心的公共价值是什么？这种模式是如何随着时间的推移而演变的？本研究使用Scopus的期刊标题、关键词和摘要以及从过去文献中开发的公共价值的框架，应用文本挖掘技术来跟踪与绩效预算相关的英文期刊文章中提到不同公共价值和政策结果的频率。研究结果表明，尽管预算的经济和技术效率逻辑下的“效率”、“问责制”和“有效性”一直被提及并被许多研究强调，但其他非经济和非技术价值也很重要，近年来受到越来越多的关注。

本研究在以下方面对该领域做出了贡献。首先，它引起了对绩效预算的规范基础的新的关注，这是一个经常被过去的研究者、特别是会计和预算领域的研究者所忽略的话题。其次，本研究将公共价值研究与公共预算、会计和公共管理联系起来，并提出了一个理论框架，在这个框架中，公共管理文献中常用的公共价值清单可以通过绩效预算的实践与公共预算和公共价值创造的六个关键逻辑联系起来。最后，研究结果对从业者具有重要意义，并建议绩效预算从业者和教育工作者必须更加关注社会中日益多样化的价值观，其中许多价值观不是以经济或技术为导向的。

寻找绩效预算的规范基础

几十年来，公共预算学者一直在努力解决这个问题：公共预算的规范性理论应该是什么(Key, 1940;Meyers,1996)？尽管公共预算不可避免地是一个政治过程，政党、利益集团和选区之间的利益争夺是不可避免的(Rubin, 2019;Wildavsky & Caiden, 1988)，几十年来，政府改革者和学者们一直在超越政治现实主义者的关注，寻找一些可以使预算决策更加理性、有效和负责任的规定性原则。例如，Key(1940)在近75年前就认识到，尽管公共预算是政治性的，并且受到压力集团政治的严重影响，但预算编制人员应该关注公共支出的回报最大化和公共服务的相对价值。

实现这一目标的方法之一是通过制度改革，绩效预算就是这类努力的一个例子。当它在1949年被美国联邦政府胡佛委员会(1955)正式引入时，其目的是为了加强预算局的分析能力，提高支出活动的效率和效果(Schick, 1966, 1971)。此后，绩效预算改革的理念在美国不断发展，从20世纪60年代末和70年代初的计划-规划-预算系统(PPBS)，到20世纪80年代的零基础预算(ZBB)，再到20世纪90年代《政府绩效与结果法案》(GPRA)下的改革举措，再到21世纪初的绩效评估评级工具(PART) (Ho, 2011;Moynihan & Kroll, 2016)。除美国之外，许多国家也尝试了改革，取得了不同的成功和挑战(Andrews,2005;Grossi et al.,2018;Ho&de Jong, 2019)。所有这些都是重新设计预算程序的尝试，希望能够更有效和更负责地利用公共资源，以实现预期的政策结果。

对价值观、绩效和预算分配之间重要联系的认识甚至可以追溯到美国的进步时代。然后，预算学者和改革倡导者，如Guest(1927)指出，“公共支出问题是价值理论的一个方面，……人们会知道政府支出的真实性质，可以在人性科学中寻找信息，在对社会态度和社会行为的研究中，以及它们如何在社会需求中得到表达。”换句话说，公共财政具有社会心理基础，…… (p.43) 近年来，Talbot(2010)也认为“公共价值——就某些形式的公共偏好聚合而言——实际上是由多种公共价值构成的……”(p.30)，这些价值在个人、组织、制度和社会或文化层面上被塑造和语境化。

然而，基于对文献的全面浏览(见“方法”部分)，很少有研究回到绩效预算的规范基础，并检查应该使用哪些公共价值观来指导“绩效”的定义和评估。在审查过去几十年绩效预算研究中提到的理论时，没有发展和强调“规范”理论。此外，也没有提到“公共价值”或“公共价值”理论。这项研究建议将绩效预算的规范基础与公共价值理论和研究重新联系起来。

重新连接价值理论与绩效预算

现现代公共预算决策是复杂考虑的纽带，不仅涉及收入、支出和财政平衡问题，还涉及分配问题(谁得到什么)、过程问题(谁决定)、组织问题(如何执行拨款决定)和绩效问题(关于公共支出的结果和成效)(Rubin,2019;Thurmaier& Willoughby,2001;Wildavsky & Caiden,1988)。在这个过程中，几种理性相互竞争，帮助决策者确定焦点，选择需要考虑的信息和因素，定义决策的逻辑，并设定规范和预期的决策结果(Thurmaier&Willoughby,2001)。经济逻辑寻求手段与目的关系的优化和技术效率的优化，并强调决策制定中经济、效率、效益和创新等价值观。政治逻辑关心的是谁得到了什么，关心的是利益聚集、保护和分配的合法性和有效性，强调问责、参与、民主和安全等价值观。组织逻辑是关于操作效率和行政性。在这个逻辑框架下，崇尚专业、奉献、任人唯贤、专业、忠诚等价值观。社会和文化逻辑关注的是决策的适当性和可接受性，强调社会和谐、安全、凝聚力、公平、多样性和其他社区建设价值观。另一方面，法律逻辑更关注正义与合规。法治、公平、控制不正当、透明、安全保护权利和自由等价值观是重要的。近年来，由于全球对气候变化和可持续发展的关注日益增加，可持续性逻辑受到越来越多的关注，并被预算人员添加进来，以考虑随着时间的推移和不同时代对资源的适当且最佳利用。运用这一逻辑，预算决策强调可持续发展、对气候变化的适应能力和财政纪律，以便有效管理辖区的金融、环境和实物资产，为子孙后代带来长期利益。

这些制度逻辑及其潜在的公共价值观构成了领导层的政策优先事项，以及税收与支出决策和项目绩效的评估标准。他们定义了“评估政府产品价值的规范性框架”，以及有助于“建立一个良好社会”的本体论价值(Moore, 2014, p. 466)。公共预算被理解为是一个价值生产的过程，在这个过程中，公共支出和其他资源被分配为支持政府活动的部门和机构的投入，从而产生项目产出和政策结果，以实现社会希望维护的这些基本价值(见图1)。当这些价值在纳税人眼中得到充分、令人满意和成本效益的实现时，政府就真正发挥了税收的作用，并展示了税收的好处。这种理解反映了早期预算理论家所说的“社会学公共支出理论”(Guest,1927)。

政府服务的社会效用不是依赖于市场机制和价格信号，而是由政策制定者、预算管理者和公共预算过程中的关键利益相关者讨论、确定和评估。努力使这种社会效用最大化是绩效预算的本质。

运用这一公共价值框架来批判性地审视绩效预算的研究，人们自然会提出以下问题：在绩效预算研究中，除了传统的对效率和有效性的关注之外，还强调了哪些公共价值？随着时间的推移，关注重点是否发生了变化？公共预算中的不同学科是否比其他学科更强调某些公共价值？这些问题将在下面的文献分析中加以说明。

数据和方法

图2解释了本研究的研究步骤。首先，使用Scopus数据库进行关键词搜索，以提取基于英文的同行评审期刊文章，这些文章在标题、摘要或作者关键词中包含“绩效预算”、“预算结果”、“基于绩效的预算”和“基于结果的预算”。 最初，发现了677篇文章。接下来，清除重复和不相关的记录。然后，搜索结果进一步由两名研究人员分别筛选，然后由第三名研究人员检查，以确保文章是真正关于绩效预算，而不是关于“参与式预算”或其他无关的话题，如“财政绩效”。数据清理过程结束后，总共获得了235篇文章。需要注意的是，Scopus只包括已经数字化的文章。因此，如果在2000年之前发表的绩效预算研究尚未在Scopus中数字化，则在下面的分析中会忽略它们。因此，在比较2000年前后的数据结果时应谨慎。

下一步是进行分析：看看这些文章中提到了哪些公共价值。根据J?rgensen和Bozeman(2007)的研究，共有40多个核心公共价值，可分为七大价值组。采用J?rgensen和Bozeman的框架作为分析的基本框架，但研究人员也将该列表与其他被广泛引用的与公共价值观相关的研究进行了交叉检查，并纳入了这些参考文献中提到的附加价值，以确保价值集的综合性和有效性(Meynhardt,2009, Meynhardt et al.,2017;Meynhardt&Jasinenko,2020;van der Wal et al.,2008)。此外，基于进一步的文献回顾和研究团队对不同国家时事新闻的内部讨论，其他公共价值，如弹性、国家安全、和平或和谐、赋权，被添加到价值列表当中。在完整的价值列表完成后，请外部顾问对价值列表提供反馈。此外，该清单还在一次会议上提出，以征求意见。根据收到的反馈，并根据不同的预算逻辑对最后的一组价值进行了合并和重新分类。

研究发现

图6显示了绩效预算文献中提到的公共价值随时间的演变模式。图中蓝色圆圈的大小越大，一个词出现的频率就越高。在所有的公共价值中，“效率”和“效果”是被引用频率最高的公共价值。与预算的经济逻辑相关的其他术语，如“经济发展”、“经济增长”、“竞争力”、“创新”和“生产力”，也经常被使用。考虑到自20世纪以来绩效预算中的经济逻辑的历史遗产，这一发现并不令人惊讶(Ho,2019;Williams,2003,2004)。

与此同时，代表预算的非经济逻辑的公共价值，如“公民融入”、“公民参与”、“问责制”、“透明度”和“可持续性”或“可持续发展目标”，近年来被越来越多地引用。表2显示了与公共预算相关的不同学科如何随着时间的推移引用一些基于经济和非经济的核心价值观。在公共管理期刊中，这两套价值观尤其在2010年之后一直被提及。对非经济价值的关注是显而易见的——在这些期刊上每年发表的绩效预算出版物中，有7年至少有50%的出版物提到非经济价值。这比引用基于经济价值的文章还要多——在我们的数据中，只有6年的时间里，这些基于经济的价值在至少50%的绩效预算的相关文章中被提及。

令人惊讶的是，相对更频繁地提到公共价值的是其他领域的期刊，而不是公共管理、会计或预算期刊。这些研究中有许多引用了一系列的公共价值，而这些术语在经济和非经济价值方面的使用趋势都在上升。这一发现的原因是，许多政策研究期刊上的绩效预算研究与某些结果价值有关，如健康社区、公平、包容性社区建设和可持续发展。因此，它们更自然地与某些非经济价值联系在一起。

讨论与结论

在过去的几十年里，已经进行了许多研究来分析适合于绩效预算的设计，并确定可能影响其有效性和影响的组织和政治因素。然而，很少有研究回到绩效预算的规范基础，并检查应该使用哪些公共价值观来指导“绩效”的定义和评估。本研究填补了文献的空白，表明在过去的几十年里，绩效预算研究不仅强调基于经济的价值，如效率、有效性、生产力和创新，而且强调非经济的价值，如问责制、透明度、民主、公民参与和诚信。这支持了绩效预算的价值导向框架——预算决策是由多种逻辑和社会价值驱动的，而不是工具性经济问题(Sicilia&Steccolini,2017)。

绩效预算文献中的“公民融入”或“公民参与”的高引用率特别有趣。例如，在一项关于美国德克萨斯州市政绩效预算实践的研究中，Hijal-Moghrabi(2020)关注的发现是，许多德克萨斯州地方政府没有让公众参与衡量发展，也没有教育他们绩效衡量在服务交付管理中的中心地位。在一项关于印度尼西亚基于绩效的预算改革的研究中，Aisyah等人(2021)也批评改革是“亲官僚”而不是“亲公民”，并建议在改革中加强开放、公众参与、响应性、问责制和合法性的价值观。对这些参与性价值的日益关注是令人鼓舞的，并且与可追溯到的美国进步时代的绩效预算的历史根源相一致(Guest,1927;Kahn,1997;Williams,2003)。如果绩效预算努力使政府支出的社会效用和公共利益最大化，而公共价值是多样化的，关键社会利益相关者对服务结果的期望可能存在显著差异，那么绩效预算就不能忽视征求公众意见的重要性，而应与透明度、参与度和完整性密切相关(Ho&Coates,2004;Kahn,1997)。

上述调查结果还表明，在传统的管理效率和生产力问题之外，人们越来越关注政策结果的价值。经济发展、健康、可持续性和弹性最近在文献中得到了更多的关注。这种转变在公共管理、政策和社会科学期刊中尤其明显，因为这些期刊倾向于涵盖更多的项目评估和政策评价。这也与许多国家绩效预算的发展相一致，这些国家已经从注重合规性、经济性和效率的财务和计划控制导向转向更加注重结果驱动的政策导向(Ho & de Jong, 2019;Schick,1966)。例如，Verploegh等人(2022)发现荷兰基于绩效的预算制度最近从传统的经济和效率导向转向政策控制导向，强调政策目标、手段和产出之间的一致性。

绩效预算研究中对非经济价值的日益重视也再次证实了绩效预算、价值理论和公共价值会计之间存在着自然联系的论点。Moore(2015)提出公共价值会计应该将投入、组织生产过程、产出、客户满意度和社会结果联系起来。这可以很容易地应用于绩效预算实践。图1中提出的基于价值的绩效预算理论框架可能为公共价值理论和会计的实证应用开辟了一个新的场所，这是该领域非常需要的(Bracci et al.,2019)。此外，Nabatchi(2018)指出，“为了使公共价值研究发挥出理论和实践的潜力，该领域需要概念的清晰度和理解公共价值的框架，因为它们与行政和政策事务相关”(第60页)。基于价值的绩效预算可以填补这一空白，并以连贯的方式将所有这些领域连接起来。

研究结果还暗示，伦理学、政治哲学、公共价值、公共预算和公共会计等领域的学者之间可能会有更多的研究合作。例如，可以在不同的文化和政治背景下进行实验性调查，以探索道德原则和公共价值如何以不同的方式构建对绩效信息的理解，并可能影响预算辩论和决策。此外，鉴于绩效预算理论和学者所推动的价值组合的日益多样化，应该仔细研究如何平衡竞争性价值，以及如何利用有限的资源来满足对政府服务更多样化和更规范的期望。例如，Jakobsen和Pallesen(2017)以丹麦医院为案例研究表明，当绩效预算变得政治化，当与效率和成本控制无关的“非工具价值”被更多地强调时，机构和办事处可能会面临一些决策困境，不得不以牺牲有效的成本控制为代价来完成一些社会和政治使命。可以建立跨学科的工作和实验设计，以探索预算决策和绩效预算过程设计的价值权衡的含义。

结论

公共预算是关于如何利用公共资源实现社会预期结果的问题。因此，预算“绩效”离不开对公共支出目的的规范化理解(Premchand, 1989)。许多公共行政学者已经强调了在预算中超越“经济”、“效率”和“有效性”而思考的重要性，这些概念是绩效预算的基本价值(Bryson et al.,2014;NYBMR,1916)。其他人也指出了非经济价值在“结果导向”的公共行政生态系统中的重要性(Piotrowski& Rosenbloom,2002)。基于对过去几十年绩效预算的系统文献回顾，本研究证实了这些不同的公共价值观在塑造绩效方面的重要预算改革。随着社会变得越来越多样化，不同的世界观会导致对政府运作和绩效的不同期望，绩效预算的学者和实践者必须更广泛地思考绩效预算的规范性和非财务重点，并使预算人员和分析人员能够采用价值观驱动的思维和评估。希望本研究能在这方面激发更多的跨学科对话。

转自：“治理学术”微信公众号

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