以下文章来源于文化纵横 ，作者欧阳静

? 欧阳静，江西财经大学财税与公共管理学院

随着人口向经济发达区域快速聚集，一些县城人口流失、活力不足的趋势逐渐显现。这些人口小县的改革与前景，近年来的讨论不胜枚举。“大部制”改革就是其中一个方向。

2019年年底，时任山西省委主要领导调研时发现，全省人口小县存在一些共性问题，比如财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付。因此，省委决策部署开展人口小县机构改革试点工作。2020年4月，山西省开始了这场改革，6个人口不足20万的小县列入改革试点。2022年下半年，山西省河曲县、石楼县率先完成改革。

小县试点“大部制”，既是因时应势之举，也是自我强化之策。据报道，河曲县36个党政机构精简为22个、1964名事业编制核减为659名。石楼县县政府组成部门从26个精简到了16个，经初步测算，改革后人员经费可减少2200余万元。

▍大部制改革的多面性

机构改革不易，背后部门权力、个人利益盘根错节。本文根据作者以往调研的江西省改革案例和经验，来立体地展现大部制改革的多面性。

2019年，江西全省自上而下进行了大部制改革，起初从国务院机构大部制改革开始，后续从省市进一步推到了县乡镇体系。基层的大部制改革想要解决“管得到看不见、看得见管不着”问题，因为县乡镇实际操作中能够看到很多事情，比如说车辆乱停乱放、市场违法经营等，街道没有执法权，需要通知相关部门执法人员来执法，当成立综合行政执法队后，执法权就能够下放到街道，发现问题能及时处理。

我认为改革分两种，一种是为了适应社会需求、时代变迁的真改革，改革有风险，需要魄力和胆量来推进。另一种是政绩创新等原因的“换汤不换药”的形式主义改革，在实际的情况中，我们要区分这两种形式的改革。

从我的调研经历来看，第一种改革碰到的阻力非常大。首先是编制，在小县城，编制就是饭碗和生命。改掉编制就等于要人家的命，所以现实中几乎没有真正减编减员的改革。最终的改革结果是让一部分老弱人员分流、提前退休，但工资不变。或者政府以平台、外包、公司等形式承接被改的人员和职能，数据上则是改革缩减了一定的编制，节省了财政支出。

其次，改革会涉及各个部门之间的利益。用基层干部的话来说，改革存在强势部门和弱势部门之间的博弈，往往是强势部门主导改革进程，权力和利益向强势部门集中，执行和落实等具体事务移交给其他部门。所以，这类真正的改革需要主政者具有全局观，具有超越部门利益的政治性、长远性。这种改革也一般是自上而下才能推动。

从我调研的江西G县情况来看，大部制改革的核心在于转变政府职能，建立高效服务型政府，让老百姓办事更方便。从执行层面来说，大部制改革最大的优点是将一些执法权综合，解决行政分割化和碎片化的问题，使得后续管理上比较协调。

从改革结果来看，大部制改革确实能提高办事效率。江西G县将农业、林业、水利、渔业等执法职责整合，设立综合行政执法大队，组建农业农村水利局，作为政府工作部门，副县长兼任局长，原来不同的局变成了内部科室的沟通，提高了效率。

改革最大的变化，可能是由原来一个局里七八个副局长变成了一正两副，但是以前的副科级干部并没有免职，只是重新排列组合，以前的副局长会成为班子成员，享受的待遇没有改变，只是称呼上改变了。

大部制改革一方面提升了效率，另一方面也有人质疑其权力和职能过于集中的问题。我认为权力集中分为两种情况，第一种是制度性集权，大部制改革就是一个制度性集权，比如全县有2000多个执法权，而市监局就有1000多项。执法权主要是执行权，都有法可依法，这种情况，按照制度、流程进行，能够协调以往“看得见管不到，管得到看不见”等问题，在今天越来越僵化的基层治理模式下，执行往往更需要制度性的集权。

第二种是个人性集权，尤其是决策权的个人性集中。比如县城里最有权力的是县委书记，县委书记对于重大项目和重大人事任免有绝对性的权力。这种权力集中对基层财政运行影响甚大。

▍县域的财政供养难题

山西省石楼县和河曲县两地改革的初衷是为了解决财政供养失衡和人浮于事的问题，但是我认为财政困难的根源并不是因为养了太多的编制人员。

目前，山西省河曲县人口12.4万，河曲县煤炭资源丰富，煤储量120亿吨。从上世纪80年代开始，煤炭资源使得河曲县逐步摆脱了贫穷，2021年河曲县GDP达到174亿元。不同于河曲县，作为刚退出贫困县两年多的石楼县，在经济发展的道路上尤为艰辛。石楼县作为传统农业县，户籍人口9.7万人，去年国民生产总值仅为21亿元。石楼县2021年全县一般公共预算收入总计218987万元，其中上级转移支付占了多数。

在中西部地区，县级财政运行的目标一直是保运转、保民生和求发展。“保运转”就是财政供养人员，即保工资，这部分一直是依靠中央一般性转移支付做保底。只要中央没有削减预算，那么保运转问题就不大，地方也就没有压力来精简党政机关、缩减编制。

“保民生”也主要依靠中央和省级财政的项目资金（即专项转移支付）。只有“求发展”与本级财政相关。中西部县级政府的本级财政收入主要是土地财政收入或资源性财政收入（煤炭矿产等），税收收入很少。这两年土地财政收入减少，叠加疫情冲击工业园区和居民消费等活动，地方政府无财力求发展，即“做事的钱”变少了。

问题是，如果保运转、保民生都有转移支付，那为什么地方财政还会出现困难？一是由于地方政府卖不动地了，没有了土地财政这块主要的收入。虽然保运转和民生工程有上级的转移支付，但人员的公积金、职业年金和年终福利都是需要地方财政保障，一些民生工程也需要地方财政配套，以前这部分支出主要依靠土地财政。现在土地财政没有，基层干部的福利就无法按时保证。

但是，如果只是保运转，地方财政向上级等、靠、要，也基本能应付。导致县级财政困难甚至负债的主要原因是“求发展”，而且是往往是求“超前发展”。

从我调研的经验看，许多地方的求发展会产生地方财政的“无效经营”或者是“非市场化投资”行为。举个例子，我所调研过的一个只能保运转、保民生的县，每任县委书记上任都要打造各类“亮点工程”，以迎接每年上级的“看变化”。（每年春天，市委书记带领全市领导和县委书记去每个县实地看变化，评比哪个县做得好）。比如，2018年该县的亮点工程是财政投资6个亿在江边建一个超级大亭子，第二年的亮点工程投入5亿建一个特色小镇（仅仅一年后，这个小镇杂草从生，无人光顾）……一个原本只是吃饭财政的县，为什么每年会有这样的“豪投”？哪来的钱？

我们发现这些“投资”的钱一部分通过项目包装，依靠国家专项项目，一部分是通过县级的融资平台进行融资，即向银行贷款。而县级的财政负债，很大一部分是源于这类亮点工程的“非市场化投资”导致的，即这些大规模投资，除了好看，几乎不产生任何经济收益。如此高成本的形式主义的亮点工程才是基层财政困境和地方债务的主要原因。

这些亮点工程也主要产生于县委书记个体性的权力过于集中。这些重大投资为什么不通过公开讨论？比如给网民评议？我想，没有一个市场主体每年会如此投资，而对一些政府主体来说，反正钱都是国家的，亏了也不需要负责。

从我们团队调研的经验看，在可用财力有限情况下，中西部地区的大部分市县只是吃财政饭，发展主要依靠融资平台（地方国控、城投、城建和旅投等公司），融资平台承接了绝大部分亮点工程，而不计成本的“造点运动”在全国盛行，这也隐藏了大量的地方债务。

搞清了中西部县级财政困境的来源，也就能明白财政困难与编制改革之间表面上相关，实质关系不大。在我看来，大部制改革主要解决效率问题，而不能解决财政供养问题，正如上文所说，人员分流在理论上可以减少财政支出，但在现实的实践中无法达到。

从长远看，县级财政问题需要靠经济发展来解决。落后地区地方政府都在招商引资，一方面大家想要山清水秀、绿水青山，但是另一方面不牺牲环境和资源，经济也发展不起来，地方政府也面临发展和环境保护的两难。我曾经调研过一个山区的县城，当时县委书记亲自带队到处去招商，有一个台企愿意将自己的工厂从广州挪到县城，我当时十分不解，后来一打听，才明白是招商时对于企业有所承诺，即可以独享本地的一种稀有资源。

从实践看，中西部地区的招商引资除了贱卖独特资源外，大多数是承接沿海淘汰的污染企业，而且实际产生的税收很少，因为地方政府依然会以变相返还税收给落户的企业。所以，落后地区的招商引资往往是贴本赚吆喝。

▍人口小县的发展趋势

从全国范围看，人口和资源的流动使得中西部落后地区出现了一些人口小县、边缘小城的情况，与此同时，长三角、珠三角地区、省会城市不断扩张调整行政区划，以提升自身综合承载和资源配置的能力。

从我所在的江西省来说，江西是一个农业大省，年轻人外出打工，有一部分会回流到山清水秀的农村。然而，山西省有一些煤矿小镇，这种资源型县城，人口势必会随着资源的枯竭而自然流失。人口小县的未来发展趋势肯定是中心吸纳边缘，乡镇变成城镇中心区的边缘地带，这也是一个城镇化的过程，也是城市发展的趋势。

人口一直在向东部发达地区集聚，乡镇人口也不断向县城集聚，人口通过流动、进城实现了城市化，在城市买房立足。在这个过程中，省会城市、长三角珠三角城市与县城相比，发生着相同又不相同的城市化进程。落后地区的县城也正在城镇化，比如说近年农民在县城买房的新闻，但农民在县城买房的主要目的是陪读。

中西部地区的城市化与沿海地区城市化存在很大的差别。中西部地区县城的城市化根本不是人的城市化，因为中西部县城无法提供就业，经济主要依赖于消费，县城是一个消费的区域而不是生产的区域，这种城市化没有办法让人长足发展。我们团队观察到，现在县城的模式是爸爸在城市打工，妈妈在小县城陪读，爷爷奶奶在农村种地，而且这种模式很普遍。

与省会城市拥有发达的第三产业不同，省会城市可以为进城务工人员提供家政、保安、快递员等多个岗位，而落后地区县城以个体户居多，没有产业，无法创造就业岗位。一个县城只有两三个大老板，一般是房地产老板、特产老板，再者就是煤矿、林业等资源产业的老板，县城的工业园区大多是一些发展前景堪忧的污染企业。

现在县城高楼林立，大量农民工到县城买房，但绝大部分房子只是为了陪小孩在县城上学，而非就业和生产。其中的逻辑是：土地财政使得地方政府鼓励农民进城买房，买了房小孩子就可以在县城读书。于是，土地财政催生了教育资源的聚集，而教育资源集聚，又推动了小县城的教育内卷（因为90后农民工父母更重视孩子的教育），并产生了一个独特的群体——陪读妈妈。

妈妈在县城陪读，爸爸在沿海城市打工挣钱，寄钱给陪读妈妈在县城生活开支，爷爷奶奶在农村种地，负责向县城的陪读妈妈供给粮食。县城于是只是一个农民工子女上学和消费的场所，爸爸在外挣钱，老人在农村种地来支撑这个县城的教育、消费和房贷。这是目前中西部地区县城“城镇化”的图景。

从这个角度看， 落后地区的人口小县产业支撑能力弱、“留不住人”困境突出，也许这才是县域现代化的阻碍，也是打破基层财政供养难题的关键。

看不见的较量: 一个县城的利益扭曲及社会政治后果

【导读】近期，一系列社会热点事件屡屡刺激公众神经，其背后的县域治理困境也再次凸显。

本文基于对一个典型县的深入调查，揭示出当前县域治理的深层问题。作者认为，县域治理本身是一项系统性工程，需要厘清县域环境中发挥不同作用的多种“能动者”角色。文章从活生生的“能动者”视角出发，分析了一个县城权力江湖中的官员、商人、混混、“钉子户”、普通民众等能动者及其相互关系。

作者指出，只有充分剖析能动者之间的权力碰撞、利益结盟和力量对比，才能把握县域治理症结。在一段时间内，一些官员与普通民众相脱离，与商人、混混等本地强势群体形成了一种以谋取公共资源为目标的“分利秩序”。近年来实施的反腐和扫黑双重举措，其用意就在于打破由强势群体所结成的县域利益联盟，重建以公共规则和公共利益为基础的合作机制。“郡县治，天下安”，如果县域治理无法现代化，将深刻制约国家治理体系与治理能力的现代化。

本文原载《文化纵横》，原题为《治理体系中的能动者结构：县域的视角》，特此编发，供诸君思考。

十八大以来，党和国家实施全面从严治党和全面依法治国战略，这将有利于优化县域治理结构；2018年国家开始实施的扫黑除恶专项斗争，则正在重塑基层治理的基本结构。反腐和扫黑的双重举措，其用意在于打破县域治理结构中由强势群体所结成的利益联盟，从而重构县域治理结构关系，建立基于公共规则和公共利益为基础的合作机制。本文将从分析县域内的能动者及能动者之间的结构关系出发，探讨反腐与扫黑的针对性所在，勾勒基层治理现代化面对的基本问题。

目前大多数研究将政府治理主体层面的结构视为一个抽象的或是整体主义的党政组织或社会组织，而不是具体的行为人。虽然一些实证研究也关注到了具体行为和角色特征的治理主体，如作为“企业家”或“资源汲取者”角色的政府，或作为“治理者”的新士绅、宗族等。但这些研究着重于单个治理主体的角色和行为，而非治理主体间的结构关系。

▍什么是能动者视角？

能动者视角是一种不同于整体主义视角的分析路径，近年才引入地方政府治理研究中。能动者视角的优势是将县乡领导干部独立出来，作为一种结构性影响力量，以强调这一群体对县域决策和政策执行的主动性和能动性，这很大程度上突破了整体性和抽象化的治理主体形象，从而使我们看到了政府内部中具体的、有主体意识的“战略性群体”和“多重形象的”政府官员。

毫无疑问，县乡领导干部，特别是作为地方政府一把手的县委书记，在县域政治、经济发展和社会治理中扮演着重要的角色和作用。但如果我们将影响县域政府治理的其他能动者也纳入到分析视野中，我们会发现，县域治理中的能动者将不仅有县乡领导干部，而且还有商人、混混、钉子户和普通民众等其他能动者。所以，如果我们能关注到县域政府治理中的不同能动者，那么关于县域政府治理主体的结构研究不仅会变得更为全面、客观和丰满，而且也便于透视政府治理能动者之间的结构关系、规则运用和治理能力等政府治理实践中必须面对和解决的问题。

笔者秉承定性研究方法的传统，于2012年至2018年的暑期在中部D县开展田野工作。文章的案例均来自笔者在D县的观察与体验。

▍县城：能动者的权力江湖

从目前县域治理中具有影响力的行为主体看，至少有以下几种类型能动者，他们是领导、普通干部、商人、混混、钉子户和普通民众。

（一）领导

领导是指具有实权的县级、科级领导干部，也即基层干部通常所说的“领导干部”，具体包括县四套班子（县委、政府、人大、政协）中的县级领导和各乡镇、县直部门的正科级领导。这些领导干部对县域政策和具体事务一般具有决策权和最终处置权。也就是说，这里的领导不包括县域中不具有实质性权力的副职和其他副科级干部。因为在一个县域的政府组织中，其层级化不显著，副职对具体事务几乎没有支配权，主要是具体政策的执行者和具体事务的操作者。所以，这里所说的领导不同于海贝勒等人所说的“战略性群体”，因为“战略性群体”涵盖了所有的副科级干部。而是如樊红敏所说的“领导，就是在组织中发挥领导作用的人，是运用各种影响力带领、引导或鼓励下属努力实现目标的人”。

（二）普通干部

普通干部是指对县域政策和具体事务的执行者和操作者，主要是那些对政策和事务不具有最终决定权和处置权的一般副科级干部和普通公务人员。事实上，在县域的实际运作和具体生活中，我们很容易将领导和普通干部区分开来。

首先，领导对财政、人事和一般性事务具有支配权，往往具有一定的隐性收入，其生活水平比普通干部要高。

其次，领导和普通干部最大的不同在于他们对自身职业目标的定位不同。

在我们访谈中，领导对自己的定位是“干事业”，即在本地或本部门干出一番看得见、摸得着的成绩，以获得上级领导的肯定，同时显示自己的能力和成就。即使是对自上而下的政策，领导也比一般干部更为积极，总是琢磨着如何创造性地提前完成任务。普通干部则不同，他们给自己的定位是“干工作”，即工作只是自己的饭碗，把分内的事情做好就可以，所以他们并没有像领导那样积极、主动。也正因此，那些想“干事业”的领导总是抱怨下属工作不积极，人浮于事，他们在推动工作时，主要依靠那些素质好、想进步的年轻人。

比如我们在调查中发现，县域内的许多普通干部都有兼职，或是在外面做自己的生意；或是在网上炒股；或是经营自己的网店。根据我们的访谈和观察，在基层普通干部中，只有很少的人只依靠自己的工资收入生活，用他们自己的话说，他们大多数人在正常的工作之外有点自己的“小事业”，比如开设各类培训班、承包林场、山场、经营本地土特产、通过微信和网络经营某种商品。

（三）商人

商人是指那些资本雄厚、人脉广泛，对县域经济、政治和社会治理具有影响力的大商人，以区别于从事一般性、日常性经济活动的商人。由于县域社会比较小，有头有面的人都被大众所熟悉。比如D县有名的本地商人共有三位，都是本县的房地产老板，并且也都是因房产发家，最后涉及酒店、运输和旅游开发等。商人的主要特征就是“拿项目”，即承接政府的各类项目，包括道路、桥梁、公园、广场等基础实施建设项目和房地产开发项目，以及其他涉及农、林、水、电、旅游、环保等项目。

而无论是自上而下的项目，还是县级政府自身开发的项目，最终都要在县域社会内落地生根。所以，县域政府是诸多项目的实际操作者和“发包者”，那些最终使项目落地的大商人自然与政府关系密切。由于政府是由具体的领导和普通干部组成，所以，大商人实际是与对项目具有支配权的领导关系密切。

（四）混混

混混是指那些不仅具有一定的货币资本，且具有暴力资源的人，也即一些学者所说的“地方势力”。混混之所以能构成县域治理的能动者，是因为他们对县域的社会治安及其引发的社会治理问题具有较大的影响。混混的主要行为特征就是“争地盘”，即在娱乐业、运输业、建筑原料、河道、屠宰场、酒店等行业中争得一份利益，或对其中的某个行业进行垄断性经营。

与其他能动者不同，混混们主要依靠拳头和暴力威胁在县域发展中分得一杯羹，并通常会涉及黄、赌、毒等非法生意。大商人与大混混的界限有时会变得模糊，因为一些大商人是由大混混转变而成，即那些发了财的大混混，金盆洗手，投资正当行业，转型为大商人。县域内的混混较为固定，因为都是本地人，即我们通常所说的地头蛇。而一些大商人则具有流动性，是外地人，这些外地商人一般具有随着县级主要领导的流动而流动的特性。

值得一提的是，一些混混通过村委会选举成为了村干部。这些具有混混背景的村干部敢于得罪人、敢于对付基层政府难以对付的钉子户——有时不免使用暴力，因此受到县域政府的重用。比如D县干部说，现在的村民不怕基层干部，但怕混混，特别是对于诸如征地拆迁的工作，有时仅仅靠基层政府的力量是办不到的，必须依靠混混的资源。换言之，基层政府之所以默许混混参与其治理过程，正是由于混混能“摆平”基层政府的治理对象。

（五）“钉子户”

钉子户是指那些为了捍卫或争取自己权益与政府抗争的人或群体。钉子户之所以成为县域治理的主体之一，在于他们敢于采用一些非常规性的利益诉求方式，从而中断政府常态化的治理秩序。更为重要的是，钉子户的行为一般具有“示范”效应，会引发连锁反应，从而产生无数钉子户，最终使政府治理陷入困境。如果要使治理过程持续，政府必须想尽各种办法拔掉这些“钉子”，各式各样的治理技术也会随之产生。

从县域实践看，钉子户有强势钉子户和弱势钉子户之别。强势钉子户中又有三种类型：

一是懂得“大道理”型。这类钉子户善于站在道德制高点上，用国家意识形态的话语与基层领导讲理，并经常手持《人民日报》或领导人的会议报告，从“人民利益”的立场上指责基层官员，从而显得自己的谈判有理有据。

二是属于仗势欺人类型。这类钉子户自身或家庭拥有一定的势力和背景。比如在D县沿江路的开发项目中，涉及一栋需要拆迁的老宅。据说这个老宅的家族中有许多厅处级官员，所以当地政府在拆迁补偿时给予了特殊关照。即使如此，负责谈判的代理人不断想获得更多的好处，以致项目中断了两年。

三是胆子特别大，吃不得半点亏、寸步不让的类型。这类钉子户不仅敢于而且勇于与政府对抗，一旦觉得自己利益受损，什么方式都敢用，且不达目的势不罢休。媒体上经常报道的打横幅、写标语、游行示威等“街头政治”行为，以及“史上最牛钉子户”的表演性抗争，大多符合这类钉子户的行为特点。

与强势钉子户不同，弱势钉子户一向老实本分，甚至惧怕政府，他们成为钉子户是一种无奈和被动。弱势钉子户的抗争形式除了拒绝签字、拒绝配合之外，一般不懂得大道理，也不懂得如何谈判，更不善于采取吸引眼球的方式进行对抗。但一旦政府逼急了（比如强制执行），他们也会“绝地反抗”，比如自杀等极端的方式反抗。虽然强势钉子户也会用极端的方式，但他们的心态和抗争目标往往不同，许多强势钉子户的抗争是一种不服气、不服输的心态，其目标往往是夹杂着“个人利益最大化”，而弱势钉子户的抗争往往是一种无奈、是对变迁的恐慌心态，其目标是为了寻求最基本的生存和生活保障。

（六）普通民众

普通民众指那些在县域治理中人数众多、却是分散的、势单力薄且专注于自己如何“过日子”的人群。也就是说，相对于钉子户而言，大部分普通民众是安分、老实、随大流的。普通民众的行为特点是对公共事务不太关心，以家庭为核心，过好自己的日子。虽然普通民众不具有政治参与文化，但是在日常治理中，普通民众的沉默或对公共规则的淡漠往往也会导致县域公共治理的困境，导致难以实现公共利益。

▍权力版图：能动者的碰撞与较量

虽然各个能动者与县域治理的实践活动相互关联，交织运行，但在县域政府治理中，最具影响力的能动者是以政府为主体的领导和普通干部与政府治理对象为主体的钉子户和普通民众。甚至可以说，基层政府与社会的互动，很大程度上其实是县域政府中的领导和普通干部与县域治理中其他能动者之间的互动。因此，这两大能动者的关系构成了县域治理主体的主要结构关系，从中我们也能较为形象地理解政府与社会、官与民之间的关系。

（一）领导与其他能动者之间的关系

1.领导和普通民众的关系：“遥不可及”

虽然县域政府是离普通民众最近的一线政府，但我们在所调查的县域发现，如果普通民众试图与县委、县政府的主要领导会面，至少要经过三重门，第一重是政府大院的保安，第二重是政府大楼电梯口的设有密码的玻璃门，第三重是县主要领导办公楼层的铁门。铁门平时都上锁，由领导的秘书把守着。所以，对于一个普通群体而言，如果他们想去见县主要领导，那是件相当困难的事情。

2.领导与钉子户的关系：“避而不见”

普通民众都很难见到领导，如果钉子户想找县主要领导上访，那更是难上加难，因为领导对钉子户一般采取回避的方式。例如，为了躲避那些前来政府大院上访或群访的民众，县主要领导很少从政府大门出入，而是坐电梯到地下车库直接离开。虽然2008年出台的领导大接访制度要求县主要领导每周要接访群众1次。但只是奥运会、“两会”等重要敏感时期才接访，以控“京访”。正常时节的接访大多是仪式性的，即在接访室与民众面谈1小时左右离开，由其他副职的县领导（人大、政协的居多）主持和接访。总之，即使在一个小县城里，普通群体都很难见到作为书记、县长的县主要领导，尽管他们也是基层干部，但他们与基层民众的距离已相当遥远。

3.领导与商人的关系：“称兄道弟”

与对待普通民众和钉子户不同，领导对商人是热情甚至是殷勤的。事实上，领导的一些业余时间是与商人共度的，他们一起吃饭、打牌、休闲。在2012年公车不能私用、公款不能消费后，商人的车便成为领导私用时的专车，领导的账单则由商人抢着付款。领导与商人的关系似乎更为亲密了。这亲密关系的背后往往有着共同的利益纽带——项目。县域的一些重点项目，大多数是被那些与领导关系密切的商人承接。有些项目通过“围标”、“邀标”和“流标”等形式，几乎都是为这些商人量身定做。

除县领导外，县域内作为政策具体操作者的部门领导和乡镇领导其实也与商人关系密切。以我们调研的D县为例，在商人的许多项目中，大部分都有领导的参与。比如，对于征地拆迁而言，许多领导十分积极，因为征地背后项目所产生的利益都有他们一份。领导与商人的关系也可以从政府招商引资工作中得到充分展现和说明。D县政府的招商文件中，甚至有对商人采取“保姆式服务”的措辞。

4.领导与混混的关系：“爱恨交织”

在县域，有名的混混同时也是本地有名的商人，所以那些成为大商人的混混与领导几乎也是“称兄道弟”的关系。混混因为可以在诸如征地拆迁等政府难以应对的治理事件中发挥作用，被领导们表扬为“工作得力”，对他们喜爱有加。但是，由于大部分混混都可能参与黄、赌、毒等非法生意，并且时常因欺行霸市而影响社会秩序、激发社会矛盾导致民众上访，从而加重领导治理负担，甚至引发治理风险，令领导不满。所以，领导有时必须在姿态上或实际行动上对混混进行打压，以平民愤。

（二）普通干部与其他能动者之间的关系

理论上讲，普通干部与领导的关系应该是“执行和命令”的关系。但在现实中，可能只有那些想被提拔的年轻人才会真正做到完全服从领导的意愿。大多数普通干部虽然会按照既有的规章制度做好自己分内的事，但一旦需要做一些得罪人的事，比如对付钉子户，他们便难以按照领导的意愿执行，而是采用消极和怠慢的态度。因为普通干部打心里都不愿意得罪人，更不愿意与民众、钉子户起冲突，所以，一般得罪人的事，普通干部是不会去做的。这时，混混就要上场。混混之所以与领导、普通干部的关系都比较密切，是因为当普通干部不积极时，混混愿意冲到前线去支持领导的“事业”。所以，在基层治理中，混混是用来得罪人的，因为混混不怕得罪人。

普通干部为何变得消积懈怠，不去“得罪”民众和钉子户，很大原因在于公共舆论和网络媒体发达的情况下，普通干部的非正式行为容易导致公众的谴责，或承担相应的责任。出于对自身利益和职业安全的考虑，普通干部的理性行为是“不做事”，或是做个不得罪人的“老好人”。所以，基层普通干部和普通民众之间的关系不再像税费时代时那样紧张，而是“客客气气”的，谁也不得罪谁。不愿意积极做事的普通干部自然与基层民众之间的交往变少了，关系也就相应地变得疏远，既没有紧张的不良关系，也没有亲密的良好关系。

▍能动者规则的非对等性

在理论上，治理通常被认为“是一种用于处理广泛问题和冲突的方式或机制，在此过程中，政府和各种非政府行为主体通常通过谈判达成彼此满意和对彼此具有约束力的决定”。但在现实中，如果没有基于共识和公共利益的原则和是非标准，那么不可避免的结果是“会哭的孩子有奶吃”。于是，那些有关系有背景的，或是胆子特别大、敢于并善于向政府对抗的能动者，往往能突破基本的公共准则，依据特殊的政策和规则达到自己的目标。

县域基层治理的困境在于，一旦各方能动者对规则和资源的使用丧失了基本共识和“公共性”时，那么基于合作的“善治”便难以达成。以县域的征地拆迁为例，那些不依照规则行事的强势钉子户，往往能获得特殊政策或特殊规则对待，从而成为县域城镇化过程中获利最大的群体。因为县域政府往往突破常规，运用“摆平”和“搞定”的逻辑，应对那些不依常规行事的强势钉子户。比如县域政府会采取诸如给予享受低保、特殊救助款等利益诱惑的方式，收买这些不遵守公共规则的强势群体。

一旦当“摆平”和“搞定”、“策略主义”的逻辑成为县域治理术中的常态技术时，基层治理将越来越失去其公共性和政治性。如县域政府在弱势的能动者面前表现得很强势，是个盛气凌人的强者；而在强势的能动者前却表现得很弱势，是个畏缩的弱者。这种欺软怕硬的姿态和行为将会加剧基层治理技术和治理规则使用的个体化、随意性，从而导致县域政府在公共治理中丧失应有的权威和能力。更为重要的是，县域政府治理的去政治化反过来会进一步加剧基层治理结构和治理能力的失衡，进而加剧基层公共品供给和公共利益分配的不平衡，这无疑会加剧损害原本认同度极低的基层政府形象。

▍分利秩序：权力失衡的政治后果

在规范性层面讨论治理结构时，研究者一般都强调多中心、多主体的网络化治理，并认为这样的治理结构才有利于实现各行动主体之间的利益。更为重要是的，这种规范性治理结构理论背后往往暗含着治理民主化的价值取向，从而在理论上使“政府治理”不同于“政府管理”。然而，在具体实践中，能动者之间实现利益均衡以及民主化的前提是所有能动者之间在规模、所拥有的资源和能量等方面相当，否则，各能动者间的谈判或博弈就难以实现均衡。

县域政府实践的一个明显特征是治理主体结构的非均衡性，即领导干部与普通大众相脱离，而与商人、混混等强势群体的关系较为紧密。比如D县也采用了“土地－财政－金融”三位一体的城镇化发展模式。但这一模式背后有着具体的能动者，即获取土地财政的政府和拥有金融资本的商人。土地收益成为这两者的共同利益基础。从这一角度看，“土地－财政－金融”的一体化实质是县域政府和商人的利益联盟。之前不入流的混混之所以能加入此利益联盟，是因为土地在开发之前必须经过征地拆迁这一环节，混混恰恰在这一环节中发挥着重要作用，且能有效地应对因征地拆迁而涌现出来的“钉子户”。

由于土地收益十分凸显，作为能动者的政府与强势群体的行为也表现得极为充分，其利益联盟的特性也较为显著。但事实上，政府和强势群体在土地收益方面形成联盟，也会在其他公共利益领域联盟。比如，大量转移支付资源以农业、林业、旅游、环境等综合开发项目的形式自上而下到达县域政府，这为地方强势群体与县域政府结盟提供了巨大的资源空间与条件。各类项目被强势群体承揽，基层政府领导干部也从中捞取好处，并与强势群体之间形成灰色利益链条，结成合谋套取公共资源的利益联盟。一旦政府与强势群体之间形成了利益联盟，政府就很容易在市场行为中偏向于强势群体而损害普通民众的权益，强势群体也情愿协助政府以“摆平”各类不稳定因素，基层治理结构由此失衡。

利益联盟和治理结构失衡的直接后果是形成一种以谋取公共资源为目标的“分利秩序”，进而导致“基层治理的内卷化”。所以，如果我们不分析治理中各个能动者的结构特点，仅仅从规范性角度讨论治理主体结构，就容易认为治理主体的多元化、多层次性意味着单一权力向多元权力的转变，意味着治理的民主化，从而看不到其中的规则和资源的运用特点，以及治理主体之间的结构特征、政府治理能力和相应的社会秩序问题。

因而从县域治理能动者及能动者结构的分析我们可以很清晰地看到，县域治理结构关系的优化实质是对基层政府形象和公信力的重塑。这也是十八大以来反腐与扫黑工作的具体目标，其最终指向就是提升基层政府在现代社会复杂利益结构中的治理能力。

本篇正文转自“观察者网”，延伸阅读原载《文化纵横》，原题为《治理体系中的能动者结构：县域的视角》

转自：“社会学苑”微信公众号

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