摘要

在当代中国发展的进程中，现实的民族关系与民族问题治理之间的互动十分明显。新中国成立后，在应对国内突出民族问题的过程中，党和国家构建了一套针对性治理的体制机制。此类体制机制在发挥作用并取得成效的同时，也促进了民族关系的根本性变化。在已发生根本性变化的民族关系中出现的民族问题，便与此前的民族问题有了根本区别。于是，对长期实施的针对性治理的体制机制进行调整和转型的问题由此凸显。国家决策层更是对民族问题治理提出了新的要求。正因如此，以一种整体性治理的体制机制来取代传统的针对性治理就成为必然选择。如此一种民族问题治理的根本性调整，又提出了对相关理论论述进行调整的要求，从而将民族理论创新问题进一步凸显出来。

关键词

民族关系；民族问题；针对性治理；整体性治理；民族理论

一、 引言

中国自古以来就生活着众多的民族群体，它们经过现代国家构建中的民族构建过程而最终成为今天国内的56个民族。当代中国遵循民族国家的国家伦理并采取了相应的国家体制，宪法却将国家界定为多民族国家。于是，经过漫长的历史演变并拥有宪法地位的各个民族之间的关系，就成为国内最为重要的社会政治关系。这样的民族关系既复杂又处于不断地演变之中，其间的矛盾和冲突在所难免，并构成了对国家的统一、稳定和发展具有重要影响的民族问题。因此，党和国家对民族问题进行的应对就构成了民族问题治理，成为国家治理的重要内容，其治理成效对国家的治理和发展具有重要影响。

新中国成立以来，获得执政地位的中国共产党及其领导的国家政权高度重视民族问题治理，将其置于国家治理的重要地位，为其注入了执政党和国家体制的价值内涵，渗透着党和国家的意识形态准则。然而，这毕竟是国家治理的一个特定领域和过程，必须追求治理绩效最大化。换言之，这样的治理只有取得良好的绩效，才能为国家的统一、稳定和发展提供有力支撑。而要达成治理效能最大化的目标，根据国家治理形势及作为治理对象的民族问题的变化而对治理的体制机制进行适时调整，就成为必然选择。这也是“具体问题具体分析”这一马克思主义活的灵魂的本质要求。

民族问题治理突出而重要，但它毕竟是国家治理体系的一个领域或有机组成部分，不可避免地受到国家治理的总体规制。新中国成立以来，不同历史时期国家治理的目标、任务和方式有所不同，对民族问题治理的要求也不尽相同，民族问题治理必须与之相适应或配合，即通常所说的服务于党和国家的中心工作。因此，国家治理与其间的民族问题治理便构成了大逻辑与小逻辑的关系，国家治理的大逻辑制约着民族问题治理的小逻辑。 1 在国家治理发生根本变化的条件下，民族问题治理也必须随之而变。当然，民族问题治理也有自身内在逻辑。新中国成立后，党和国家根据当时民族关系及民族问题的实际状况，采取了恰当的方式来进行治理。随着民族问题治理的持续推进并取得成效，原先的民族关系状况就发生了根本性变化。在如此一种具有新的面貌和特点的民族关系中产生的民族问题，与新中国成立时的状况完全不同。民族问题治理也必须因时而变和与时俱进，如此才能取得良好绩效。

党的十八大以来，国家决策层根据变化了的形势，尤其是2010年中国经济总量居于全球第二位以后国内和国际形势的重大变化，通过一系列国家治理的重大部署塑造了一个更加宏伟的治理格局，对民族问题治理形成了新的期待。与此同时，国家决策层也在民族问题治理方面提出了一系列新命题，作出了一系列重大部署，并提出了“改进民族工作”的明确要求，从而凸显了对民族问题治理进行调整的问题。正因如此，民族问题治理的体制机制的调整问题便无法回避。其间的根本要求，就是要通过有效的改革创新促成民族问题由针对性治理转为整体性治理，实现民族问题治理的转型。

二 、民族问题针对性治理的形成及特征

新中国成立后，党和国家面临的紧迫任务是在全国范围建立各级地方政府，实现国家政权和制度的统一。实现了这样的国家整合，党和国家的各项任务才能顺利推进。但是，当这种国家整合进程推进到少数民族聚居的区域，便遇到了少数民族在历史、文化和发展程度等诸多方面差异性基础上形成的情绪抵触问题，这一种作为民族关系中矛盾所表现的民族问题，便横亘在党和国家事业发展的道路上。

这类民族问题基本上都是历史上遗留下来的，主要表现为民族间的猜忌、不信任和戒备，实质上就是民族隔阂，其大都存在于边疆多民族地区并集中于农村或基层村社。在1953年第一次全国人口普查时，各少数民族人口约为3532.04万人，占全国人口比重为6.06% 2 ，民族问题涉及的范围和人口都比较有限，却关乎国家整合的实现，影响突出且重大。

中国共产党成立之初，就在应对民族关系及其间各种问题的实践中构建了一套完整的工作机制。1928年7月，党的第六次全国代表大会通过的党章就提出，“为在其他民族工农分子中用其民族语言以便于工作起见，于当地委员会之下设立少数民族工作部”。 3 随后，又在给云南和四川省委的指示信中强调，要对“少数民族工作”引起重视。 4 由此形成的一套工作机制就是民族工作，在党领导人民革命的过程中发挥了重要作用。新中国成立时，完整的国家治理体系尚未建立，以民族工作来应对当时的民族问题成为必然选择，从而开启了以党的工作机制来应对国内民族问题的进程。

当时遇到的民族隔阂，主要是由少数民族对党和新生的人民政权不了解和不理解形成的。民族工作的主要任务是疏通民族关系，自然要针对少数民族开展。邓小平就当时西南地区民族工作所作的指示就讲得十分明白，“所有这一切工作，都要掌握一个原则，就是要同少数民族商量。他们赞成就做，赞成一部分就做一部分，赞成大部分就做大部分，全部赞成就全部做。一定要他们赞成，要大多数人赞成，特别是上层分子赞成，上层分子不赞成就不做，上层分子赞成才算数。为什么？因为在少数民族地区，由于历史的、政治的、经济的特点，上层分子作用特别大。进步力量在那里面很少，影响很小。……如果上层这一关过不好，一切都要落空。” 5 从这一实际出发，“做好事，交朋友”成为工作的基本方式。

这样一种主要在边疆多民族地区开展的民族工作，因少数民族构成矛盾的主要方面，自然是针对少数民族而进行，尊重少数民族，切实维护了他们的权益，因而有效地消除了长期存在的民族隔阂，疏通了民族关系，为党和国家各项工作在边疆多民族地区的开展创造了条件。在此基础上，少数民族聚居区的地方政权建设稳步推进，顺利地实行了民族区域自治，推进了社会改革，建立了社会主义制度，促进了少数民族地区的跨越式发展。尤其是通过民族区域自治的实施，将历史上长期存在的民族性地方政权顺利地纳入国家政权体制中，取得了堪比生产资料所有制改造中对资本家进行赎买政策所获得的成效。

社会主义制度全面建立以后，探索社会主义道路的任务摆到了党和国家的面前。对一个王朝国家历史悠久的古老国度而言，这是一项重大而艰巨的任务。当时虽然消灭了延续数千年的剥削制度，但阶级斗争仍然存在，国内的各种矛盾十分复杂，党的执政地位和社会主义制度面临着挑战。国际形势虽逐步缓和，但苏共在二十大后发生了许多重大改变，东欧又出现了波匈事件，社会主义国家执政党被颠覆的风险一再凸显。在这种形势下，党和国家领导人将社会的主要矛盾定位为无产阶级和资产阶级、社会主义道路和资本主义道路的矛盾。于是，国家治理便聚焦于党的执政地位和社会主义道路的维持两个重要方面，阶级斗争成为国家治理的基本方式。

在此条件下，民族问题治理就被置于阶级斗争的框架之中加以谋划。1958年中共中央提出了“民族问题的实质是阶级问题”的论断 6 ，民族问题治理完全被纳入阶级斗争的范畴。因此，虽然民族问题治理仍属于民族工作的范畴，但此前所采取的尊重和强调少数民族的特殊性，以及通过利益给予来维护少数民族权益的政策取向，由于与强调共同性和阶级斗争的要求直接抵牾而无法继续实施。

“文化大革命”结束后，经拨乱反正，党的十一届三中全会开启了具有深远影响的改革开放进程。在此背景下，民族问题治理发生根本性变化。一方面，经过拨乱反正，新中国成立初期民族问题治理的一整套观念、取向和政策得到恢复，为这一时期的民族问题治理定下了基调。“民族问题的实质是阶级问题”的论断随之中止。 7 另一方面，党的工作重心转移到经济建设上以后，“思想再解放一点，胆子再大一点，办法再多一点，步子再快一点”，以及“发展才是硬道理”，成为这个时期国家治理中最重要的观念和价值取向。 8 于是，加快发展成为国家治理的主基调，为民族问题治理提供了一个全新的底层逻辑。这一时期的民族问题治理，也就在解放思想、大胆改革和加快少数民族地区发展的路线上推进。

因此，全面加强和完善民族区域自治制度，恢复并巩固少数民族的身份及其待遇，在民族区域自治框架内形成专门针对少数民族的照顾政策，对少数民族地区的发展进行全面帮扶，加大力量促进少数民族和少数民族地区的发展，成为民族问题治理的主要内容。中央层面谋划和部署民族问题治理的重要机制——中央民族工作会议，曾两度将“加快少数民族和少数民族地区发展”确定为会议主题。 9 与此同时，一套完整的理论论述也逐步建立并不断充实，为这种治理提供了理论上的依据和道义上的正当性。

正因如此，新中国成立初期所采取的民族问题治理，经过恢复以后的进一步发展和丰富，就成为完整的体制机制，加之实践中的丰富经验、一套完整的理论论述，将其塑造成为内容丰富、结构完备和逻辑严整的治理模式，并体现出一些基本特征：

一是，针对少数民族而展开。在这种民族问题治理中，少数民族处于矛盾的主要方面，民族问题治理针对少数民族而进行。如费孝通所说，“我们一提民族工作就是指有关少数民族事务的工作”。 10 在这种针对性治理框架中，民族事务或民族工作是与少数民族有关的各项事务或工作 11 ，汉族总是被涉及却不被作为民族工作的对象对待，由56个民族凝聚而成的整体即中华民族则完全不涉及。 12

二是，坚持少数民族的立场。这一种针对少数民族而进行的治理，在理论层面上所进行的论述丰富而宏大，但最终都是基于少数民族的立场来看待和分析问题，主动回应少数民族的利益诉求，从而形成了从少数民族利益维护来解决问题的基本倾向，将新中国成立初期的“沟通、关心、照顾”的工作方式发展为“照顾、帮扶、维权”的工作路线。

三是，以少数民族利益为导向。在具体的民族问题处理实践中，通过利益给予的方式来维护少数民族利益成为政策及其执行的核心，因而在改变少数民族因为发展滞后而形成的不平等问题的同时，也塑造了一种通过利益给予而获得回报，从而纾缓矛盾的解决问题的基本逻辑，进而形成了一种“给予—回报—纾解”的治理路径。

四是，采取差异化的治理方式。针对少数民族并以少数民族利益为导向而解决问题的过程中，逐渐形成了根据不同少数民族的具体情况而开展工作的路径，从而形成了一种差异化的治理原则。扶持人口较少民族发展的政策，就是差异化治理的突出体现。这种治理方式把少数民族的差异性或特殊性落实到具体的少数民族，因而更具有针对性。

五是，定位于党的工作范畴。在体制改革和推进国家治理体系现代化的进程中，党的工作体制与国家治理体制遵循不同的原则和逻辑的问题受到了重视。民族问题的针对性治理涉及多个方面，并在国家治理中发挥着重要作用，但总体上属于党的工作范畴。党的重要文件如党代会的报告，也将民族工作表述为“党的民族工作”。

三、 当前的民族问题需要整体性应对

民族问题治理的本质，是应对民族关系中的矛盾，解决面临的突出问题。值得注意的是，民族问题治理在应对和解决民族关系中的矛盾与问题的同时，也对民族关系进行了一定程度的调整，进而在长期的持续过程中实现了对民族关系的重塑。民族问题治理在解决问题时通过对民族关系的调整而促成的民族关系的变化，在相伴而生、相辅相成的互动中构成了一种互为因果的关系。因此，随着民族问题治理尤其是同一取向的民族问题治理的长期进行，必然导致民族关系的实质性改变。

从当代中国民族问题的演进来看，针对性治理在解决了历史上遗留下来的民族问题，处理了现实中凸显的具体问题的同时，也对现实的民族关系进行了根本性调整，导致了民族关系的一系列变化和整体重塑。因此，今天民族关系的面貌便与新中国成立时的状况判若云泥，除了平等团结互助和谐的总体特征外，还有一系列新特点：

一是，民族关系的范围全面拓展。少数民族人口逐渐增加 13 的同时，人口流动也日益便利和经常化，少数民族人口已经遍布全国，并在经济、政治、社会和文化各个领域都发挥着重要作用。因此，少数民族与汉族以及少数民族之间日益频密和经常性的互动在国家的全域展开，民族关系涉及所有民族及社会生活各个领域，具有突出的全面性特征。

二是，民族关系中的互动性增强。新中国成立时，民族关系随着党和国家在少数民族地区的各项工作开展而被激活。但是，少数民族随着发展程度的提高，尤其是利益诉求经过提炼和论证而理论化和意识形态化以后，民族的自我意识逐渐增强，主动争取和维护自身权益，从而在族际关系中的主动性也持续提升，民族关系因而越来越具有互动性特征。

三是，民族关系的内涵更加丰富。在上述变化的基础上，民族关系不仅在日常生活、风俗习惯、文化交往、宗教信仰等层面展开，也在民族尊严、民族地位、民族权利、民族发展等更高的层面展开。并且，日常生活、风俗习惯中的问题往往也与民族权利结合起来表述和论述，渗透着民族权利的内涵，从而使得民族关系的内涵更加丰富。

四是，民族关系的影响明显扩大。由于涉及面、互动性和内涵方面的一系列变化，民族关系的形态、面貌与新中国成立初期有很大不同，其涉及范围从日常生活方式到社会秩序，从基层生活到国家统一，从风俗习惯到民族权利等各方面，少数民族争取权利的要求愈加突出。因此，民族关系不仅涉及面广泛，而且刚性化愈加突出，从而具有更大的影响力。

五是，民族关系状况关乎国家未来。今天的中国已经实现了由传统农业文明向现代工业文明的转型，曾经刻画各个民族及其相互关系特征的生产方式、生活方式正在被新的因素取代；中华民族复兴的步伐在加快，并在走进世界中央的过程中塑造文明的新形态。在此特定历史条件下形成和演变的民族关系，对国家和民族发展目标的实现具有根本性影响。

在这种民族关系中，民族问题还会出现并产生影响。可是，当下的民族问题形成并存在于已经发生了根本变化的民族关系中，因而与过去尤其是新中国成立初期的民族问题大相径庭。首先，民族问题已不局限或集中于边疆多民族地区，而是遍及全国，在社会生活的每一个方面都有可能会出现，涉及的范围和人口数量也不同于以往，具有量大、面广、普发的特点。其次，现在的民族问题已不是由于不理解、缺乏沟通而形成的民族隔阂，而是蕴涵着主动的民族利益诉求，以争取民族权利为核心，因而并非新中国成立时通过做好事、交友朋就能化解，也不是歃血为盟就能解决，刚性化的程度明显提升。再次，民族问题在各个民族自主自为的互动中形成，蕴涵着民族权利方面的诉求，并经过意识形态的论证和包装而具有了突出的塑造性质，而且本身具有自我发展和演变的动力而更加复杂。最后，民族问题形成后如果不能得到及时和妥善的应对，就会对所涉及的方面产生持续影响，敌对势力更是无孔不入地加以利用，从而会产生始料不及的后果，甚至直接影响国家的统一、稳定和发展。如果历史上形成并遗留下来的民族问题是在少数民族不发展或发展程度较低条件下形成的，那么，当前的民族问题就是在少数民族得到较大程度发展或是在少数民族发展起来以后形成的，主要表现为：少数民族不断提升的维护自身权利的要求与现行的民族关系不能充分满足其要求之间的矛盾。

在如此一种已经发生了根本性变化的民族关系中形成的民族问题，其内涵、特点和发展方向与新中国成立初期以及改革开放开始后的相当一段时间的状况迥然有别，这自然就要求以与之匹配的方式来加以应对。在此情况下，以新中国成立后构建起来的针对性治理来应对，就会与现实的民族问题在耦合性上出现障碍，二者间相互解耦的问题越来越明显。最突出的表现就是，民族关系中随着少数民族权利意识增强而孕育的博弈机制逐渐浮出水面，民族问题中的狄德罗效应 14 逐渐凸显，针对性治理导致的民族差异性被固化和强化，一些少数民族中的民族特殊论思想开始出现。于是，过去屡试不爽的政策的边际效用明显下降。国家在民族问题治理中投入的资源不断增多，但民族问题却并未因此而减少，甚至面临“治理遇到的问题越多越难应对”的窘境。

现实情况表明，新中国成立初期在少数民族发展程度低的情况下出现的民族问题，本质上是民族隔阂，针对性治理的体制机制与之匹配因而非常有效。而随着民族问题治理成效的取得和巩固，少数民族已经有了长足发展，民族的权利意识随之觉醒和增强。在此情况下形成的民族问题不仅更加多样、复杂而且往往聚焦于民族权利的实现问题上，针对性治理力不从心的现象就逐渐突出，甚至出现解决当前问题的过程又酝酿出新的问题的吊诡现象。

既然如此，对特定历史条件下形成和演变的针对性治理进行调整，实现民族问题治理体制机制的升级换代和与时俱进，就成为必然选择。2007年召开的党的十七大，提出了“保障少数民族合法权益”的要求，给少数民族权益增添了“合法”的限制。在发生于西藏、新疆两个自治区的拉萨“3.14”事件、乌鲁木齐“7.5”事件以后，国家决策层又在2010年2月召开的中央第五次西藏工作座谈会上提出了促进各民族“交往交流交融”政策主张，对民族问题治理的政策导向进行了实质性调整，对民族问题治理产生了重要而深远的影响。

不过，民族问题治理的根本性和系统性调整则是发生在党的十八大之后。面对发生了变化的形势和民族关系中愈加突出的新情况，以及具有新特点的民族问题，国家决策层把民族问题治理纳入国家治理体系和治理能力现代化的总体布局之中加以谋划，先是在2014年的第四次中央民族工作会上以中华民族共同体来论述民族工作，随后在党的十九大上把中华民族伟大复兴确定为国家发展目标的历史性、文化性和道义性表述，提出了铸牢中华民族共同体意识的要求。党的二十大则进一步强调了铸牢中华民族共同体意识的民族工作主线地位，把改进民族工作的要求写进了党代会报告。

这一系列调整和论述清晰地表明，在国家决策层面上，民族关系调整和民族问题治理已经不仅要从意识形态的角度来考虑，更要将其置于国家治理的总体框架中加以谋划，要立足中华民族伟大复兴来推进民族问题治理，把少数民族及民族关系纳入中华民族整体中来看待，把民族关系的差异性与共同性结合起来，提出增进共同性的原则和要求，并按这种要求来改进民族问题治理，体现出了对民族问题进行整体性应对和系统性治理的明显意图。从当代中国民族问题治理演进的过程来看，如此深刻、全面并具有系统性的调整前所未见。

在此背景下，民族问题治理体系本身也进行了一系列调整：首先，对领导体制进行了调整，明确由中共中央统战部来直接领导民族工作 15 ；其次，对国家民委的人事体制进行了调整，国家民委主任由中央统战部副部长兼任，改变了1954年后形成的国家民委主任由少数民族成员专任的传统“惯例” 16 ，不再将国家民委主任的职位与少数民族身份进行绑定；再次，对国家民委的工作职能进行了调整，在原有专门处理少数民族事务的职能定位基础上，增加了整个中华民族事务的内容，尤其是增添了推进中华民族共同体意识塑造的责任。

这一系列调整对于民族问题治理的发展而言，具有根本性和方向性，导致了民族问题治理面貌的重大改变。不过，此种调整的谋划机制、论述方式、话语体系仍在原有模式的框架中进行，属于对针对性治理的修补，民族问题治理的方式与民族问题治理的要求之间的逻辑性矛盾并未得到有效化解，因而无法满足新的形势对民族问题治理的需求，也与国家决策层的宏大治理格局以及“改进”治理的要求存在距离，为国家和民族复兴的未来发展拓展空间的问题并未顾及。要使民族问题的面貌根本改观，实现治理方式与形势要求的逻辑互洽和耦合，就必须推进民族问题治理的根本转型，将民族问题治理由针对性治理转型为整体性治理。

四、 民族问题整体性治理的特征及构建

全面地看待和界定国内民族关系，将民族关系调整置于中华民族伟大复兴整体进程及国家治理总体格局中进行谋划，通过对民族关系的整体性和系统性调整或协调来应对其间产生的各种矛盾，由此形成的一套全面应对民族问题的体制机制，就是民族问题的整体性治理。这种整体性治理的体制机制，是根据国家发展新阶段民族关系和民族问题的实际情况而对长期实行的针对性治理进行调整的结果，是将民族问题治理纳入国家治理体系进行谋划并加以改进的制度安排，是民族问题治理与时俱进的具体形态。

新中国成立后，党和国家在应对民族问题的实践中逐步形成了一套针对性治理的体制机制。这种针对性治理发挥了重要作用并取得了巨大成效，但当民族关系及其产生的民族问题发生了根本变化以后，对其进行治理的体制机制就必须进行调整。因此，提出民族问题治理由针对性治理向整体性治理转型，是对过去几十年民族问题治理经验教训的总结，是对民族问题治理对象演变而对治理方式进行的调整，也是对新时代国家治理与发展新的谋划和部署的积极回应。

同时，民族问题整体性治理的体制机制也是一个面向未来并具有战略前瞻性的设计。民族问题治理在解决民族关系中矛盾的同时，也对民族关系进行着新的塑造。新中国成立之初，民族问题治理主要针对新的国家体制构建过程中面临的矛盾和问题而展开，因而着眼于构建一个与新的国家制度及党的意识形态相吻合的民族关系模式。改革开放以来的民族问题治理，在恢复以前的许多政策和做法的同时，根据国家治理加快发展的核心要求和主题，着力构建一个有利于增加民族关系中活力和发展动力的民族关系格局。今天，中国在以全球经济总量第二位的优异成绩凸显改革开放推动的现代化的成效的同时，也将国家推进到一个前所未有的世界格局中，并为国家的进一步发展奠定了坚实基础。党和国家抓住机遇而积极应对，提出了中华民族伟大复兴的目标，努力将中国推进世界舞台中央并塑造人类文明新形态。因此，民族问题治理就必须以新的体制机制，着力构建一种有助于提升社会的整体性并孕育持续发展能力的民族关系模式。

正因如此，民族问题整体性治理的体制机制，具有与针对性治理不同的立足点、战略谋划、治理逻辑和未来愿景，因而也有一些反映其本质特征的要求：

一是全面性，即全面看待民族问题。民族问题整体性治理，基于56个民族共同凝聚为中华民族整体并成为其构成单元的历史事实，把民族关系界定为中华民族共同体内部56个民族成员之间的关系，汉族和所有少数民族都包括在内，一个民族都不能少。进而在此基础上，把民族问题看作在这种民族关系中出现的矛盾。因此，对民族问题的治理也必须从民族关系全局来考虑，把民族问题的解决与民族关系的整体状况结合起来，既要解决当前面临的具体问题，也要有利于民族关系的整体协调和品质提升。

二是整体性，即立足国家整体利益。新中国的成立实现了中华民族与现代国家的有机结合，党的十九大又以中华民族伟大复兴来表述国家发展目标，因此，民族问题治理及对民族关系的调整，皆要从国家整体利益的角度考虑，立足于中华民族伟大复兴，不能只是站在特定民族的立场来考虑，更不能片面地维护某个民族的利益。对某个或某些特定民族利益的维护和照顾，要与国家整体利益和整个中华民族的利益结合起来，使各个民族的利益在国家整体利益发展和中华民族整体利益增进的过程中逐步实现。

三是前瞻性，即现实与未来相结合。今天的民族问题的整体性治理，将民族问题治理置于历史上形成并遗留下来的民族问题已得到解决，平等团结互助和谐的民族关系已经巩固的基础上来考虑，着眼于构建和维持一个与中国由传统农业文明向现代工业文明转型已经实现，正在通过中国式现代化而努力塑造人类文明新形态的历史性要求相适应的民族关系模式，从而将当下民族问题的治理与民族关系在此过程中的进一步塑造和未来发展结合起来，通过良性循环的民族关系的构建来防范民族领域的风险隐患。

四是综合性，即综合采取多种手段。民族问题的整体性治理，把民族问题治理由党的工作范畴拓展到国家治理体系，在国家治理的整体结构或格局中来谋划和推进民族问题治理，因而在民族问题治理的实施中既要充分运用党的工作机制，也要充分运用国家治理机制，同时还要动员社会参与，从而形成一个党委、政府、人大、社会组织相结合的多维度治理体系，综合运用意识形态手段、行政手段、法律手段、经济手段和社会手段来共同解决问题，从而构建并维持一个健康并具韧性的民族关系格局。

五是实效性，即追求实际综合效益。民族问题的整体性治理，对民族关系的塑造和具体问题的应对，既要对其进行意识形态性质的全面论述以彰显自身价值取向，还要着眼于对国家发展和中华民族伟大复兴所产生的实际效益，把特定民族的利益与国家整体利益结合起来，把当前利益与长远利益结合起来，把解决当前问题与避免民族关系未来发展中的问题结合起来，追求民族问题治理对国家发展和中华民族伟大复兴的实效。

如果民族问题针对性治理是通过党的民族工作的体制机制而实现的，属于党的工作范畴，那么民族问题整体性治理则必须通过国家治理的体制机制而实现，是国家治理的有机组成部分。从这个意义上讲，民族问题治理从针对性治理到整体性治理的转型，就意味着在国家治理体系中构建一套专门的体制机制，从而实现民族问题治理由“工作化”到“治理化”的转型。

构建这样一套民族问题的整体性治理体系，核心问题是构建一套结构完善、回应及时、运转灵活、功能强大的解决问题的体制机制。首先，要建立一个有效的党的领导体制，包括高层决策机制，如中央民族工作会议，以及统战部直接领导的机制；其次，要构建应对具体问题的工作机制，这是一套以政府专责部门为主体处理民族关系中矛盾的机制，有解决各种问题的能力，能对民族关系进行及时协调；再次，要构建完善的法制保障机制，即构建包括全国性法律、行政法规以及地方立法在内的应对民族问题的法律法规体系；最后，充分利用应对民族问题过程中的专题会议、对口支援等行之有效的手段，为民族问题的解决和民族关系的协调提供支持。此外，还要使上述这些体制机制形成一个相互配合的整体。

通过这些体制机制的建立，民族问题治理由党的工作范畴转向国家治理体系。党在整个政治体制及政治生活中的领导核心地位及由此形成的党政体制，为党和国家发展中重大或根本性问题的应对，以及在党的工作范畴和国家治理体系间进行调整，提供了体制性的便利和通道。1997年亚洲金融危机暴发后，中共中央于1998年5月通过《关于完善金融系统党的领导体制，加强和改进金融系统党的工作有关问题的通知》，建立中共中央金融工作委员会，加强对金融工作的统一领导，在党的工作范畴中设置了金融工作体制。金融风暴之后，随着金融监管体制改革的推进，中共中央又于2003年3月撤销中共中央金融工作委员会，由新设立的银行业监督管理委员会 17 对金融活动进行监管，将金融监管置于国家治理体系中。这种经验为民族问题的应对从“工作”到“治理”的转型，提供了可循的先例及重要的经验。

党的十八大以来，国家决策层关于调整民族关系、处理民族问题所作的重大决策、重要论述和战略部署，在为这种体制机制的建立指明方向和提供总体框架的同时，由此促成的民族工作机制的一系列调整已经体现出朝着这个方向发展的势头。但是，这毕竟是国家治理体系的重要调整，更是处理民族问题的体制机制的重大变化，需要经由国家决策层面的相关程序来决定和推动。但是，相关问题也可以而且有必要在学术层面进行讨论，其中最值得关注的议题便是民委机构的职能调整。

当代中国政府体制中民族事务委员会简称“民委”，是一个特色明显的机构，尤其是它的代表国家民委。国家民委创建于1949年10月22日，当时为中央人民政府民族事务委员会，简称中央民委。1954年全国人大一次会议上中央人民政府民族事务委员会改为中华人民共和国民族事务委员会。1970年，中华人民共和国民族事务委员会被撤销。1978年，全国人大五届一次会议决定恢复国家民族事务委员会，简称国家民委，为国务院组成部门。民委的属性为政府机构，但事实上却是党的民族工作机构，所处理的民族事务为少数民族事务，核心任务是落实党的民族政策，是民族问题针对性治理的主体机制。

国家决策层对民族关系和民族问题治理提出新的要求以后，国家民委已经对自身职能进行了一些调整，通过对中华民族共同体以及铸牢中华民族共同体意识的推进，表明了对民族关系进行全面调整的倾向，但这种调整仍然不能适应民族问题整体性治理的要求。民族问题整体性治理的体制机制的构建，要求赋予国家民委更多的国家治理职能，推进其全面地政府化，由办理少数民族事务的专署机构转化为全面协调国内民族关系并处理其中突出问题的治理机构，塑造其国家站位、着眼全局、及时回应，依法行政、注重实效的属性和形象，把对具体问题的处理置于如此格局中，使其着力于构建和维护一个协调且具有韧性的民族关系，从而在民族问题治理中发挥更大作用。

五、 民族问题的治理转型呼唤理论创新

民族问题治理由针对性治理转型为整体性治理，要求民族理论创新的配合和支撑。这是由民族理论的独特内涵和功能，及其与民族问题治理之间的本质联系所决定的。中国的民族理论是对国内民族关系及民族问题的认知和应对方式的理论论述，体现着党和国家的基本观点与主张，也包括理论界的主流看法，具有突出的意识形态色彩，对民族政策的制定、阐释和执行具有重要影响，从而与民族问题治理相互嵌入并有机结合。

民族理论的内容主要是对民族关系中一系列基本问题的论述。这种论述秉持特定意识形态原则及预设的价值取向，根据党和国家民族问题治理的需要进行，甚至就是关于民族问题治理的实际做法的认知和论述，进而形成完整的理论体系。当代中国在民族问题治理实践中逐步形成了针对性治理的体制机制，并取得了非常好的绩效。传统的民族理论就以对治理的谋划、取向以及政策的正当性、合理性进行的理论论述为主要内容，相当程度上就是现实中针对性治理的理论表达。民族问题针对性治理中注重少数民族权益以及少数民族的权益取向，就与民族理论中有关少数民族权利的理论论述不可分割地结合在一起。甚至可以说，民族问题针对性治理的少数民族取向，就是由这种理论论述所铸造和支撑的。

党的十八大以后，国家决策层从中华民族共同体的角度，立足于中华民族伟大复兴，对民族关系和民族问题治理作出了新的谋划，提出了新的论断，作出了新的部署。这些新的论述和决策，尤其是中华民族共同体的理论、铸牢中华民族共同体意识的论断，已迅速进入民族理论并发挥了根本性影响，引起了民族理论的革命性变革。但是，民族理论是一个完整的体系，是在长期的发展中形成的，不仅有丰富的内容，而且还有自身的内在逻辑，并孕育了自我演化的能力。从目前情况来看，民族理论的整体尤其是主体部分中对一系列基本问题的论述并未发生改变，国家决策层提出的元理论意义上的创新论断尚未有效地贯彻到相关论述中，民族理论仍然保持着传统理论的总体面貌和特征。

这种民族理论在民族问题治理的实践过程中不断丰富和发展，不仅与民族问题的针对性相匹配，而且在民族问题针对性治理的实践中发挥了重要作用。但是，在国家发展形势发生重大变化，国家决策层对国家发展规划了更加宏伟的目标，不仅提出了国家治理新方略，而且对民族关系作出了一系列新论述的情况下，民族理论创新就不可避免。民族理论如果不进行有效的创新，它的解释力尤其是对民族关系中的新情况和国家决策层提供的新命题的阐释能力，就跟不上形势要求而显得滞后，当然也无法对根据形势要求而提出的民族问题整体性治理的构建提供理论支持。或者说，传统的民族理论适应于民族工作的需要，却未必支持民族问题的整体性治理。

需要指出的是，近年来民族理论的元理论创新的许多重要论断，已经大大突破了民族理论的传统观念和论述，仍用传统的理论来进行阐释和论述，不仅无法取得良好效果甚至还会将其带偏。典型的例子就是，对于铸牢中华民族共同体意识的重大论断，仍然以传统的民族团结理论来进行阐释和论述，就会在不经意间将其转换成为民族团结议题，因而不能准确阐释其根本内涵和重大意义。要解决民族理论这样一种“现有”与“应有”之间的矛盾，唯一的选择是进行民族理论创新，并在此过程中构建民族问题整体性治理所要求的理论论述。

这里所说的民族理论创新，绝不是要推翻传统的民族理论，而是要根据新时代国家决策层在民族关系方面提出的重大创新性观点、论断和论述，对民族理论从元理论、基本理论、具体理论、主要观点等各个层面上的问题，进行新的论述或对原有论述进行必要的调整，尤其是根据中华民族伟大复兴的要求进行新的论述，进而构建一个之与匹配的内在逻辑，形成新的理论体系。因此，这样的理论创新与传统的民族理论之间形成了继承与发展的关系，本质上还是对传统民族理论的“改进”。这样的理论创新及其取得的成果，就会对在这样的创新性命题和理论指引下构建的民族问题整体性治理形成支撑，为这样的民族问题治理的体制机制构建创造条件。

然而，这毕竟是一种根据新的形势、任务、治理模式而对民族理论进行的调整，涉及若干基本问题的判断和论述，也涉及价值取向和元理论意义上的新判断和新观点，并会导致“龙摆尾”效应，引起民族理论的一系列变化，理论创新的意义重大而突出。因此，这并不是一项工作，而是一项工程，需要很多人的共同努力，不可能一蹴而就，还需要相应的政策调整来支持。不过，有一些问题是回避不了的，它们构成了理论创新的主要议题。在这些议题上根据形势的变化而形成新的论述，就能有效促进民族问题治理的创新，并为民族问题整体性治理的构建提供理论支撑。

一是，对各个民族性质和地位的论述。关于民族关系中各个主体即国内56个民族的性质和地位的认知与判断，是民族理论中最为基础的部分。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中，对各个民族的性质和地位的论述，必须全面、准确地体现中华民族共同体、铸牢中华民族共同体意识的重大论断的要求，进而进行清晰的定位和论述。根本的问题在于，对各个民族的性质作出准确定位。当代中国只有中华民族才是nation意义上的民族，国内各个民族都不是nation意义的民族，而是不同的历史文化共同体。它们共处于中华民族共同体之中，是中华民族的组成单元，并处于交往交流交融的互动之中。既不能将nation的特性任意地添加于各个民族之上，也不能将各个民族加以固化和绝对化。

二是，对民族问题的性质和特征的论述。当代中国的民族问题具有多种表现形式，每个具体的民族问题都有特定的形态，但归根到底就是国内56个民族关系中的矛盾。随着对党的民族政策的落实及其对民族关系的不断调整，民族关系也处于发展变化的过程中，不同时期的民族关系有不同的形态和特点。因此，在民族关系的认知和论述中，既要充分体现经过长期努力而建立平等团结互助和谐的民族关系这个基本事实，也要充分注意不同历史时期的民族问题之间存在区别的事实，对不同时期民族关系的性质和特点进行客观的分析和论述。如果将它们混为一谈或等量齐观，甚至以某个特定时期的现实状况而对不同时期尤其是今天的民族问题进行一概而论，就会使理论因脱离实际而失准。

三是，对民族平等、民族团结的论述。国内的56个民族皆是历史文化共同体意义上的民族，同为中华民族的组成单元。在历史上由民族压迫、歧视所导致的民族间不平等被消除以后，民族平等、民族团结就是中华民族大家庭内各个成员之间的平等、团结，是在各民族交往交流交融的过程中实现的，具有由中国历史文化和族际关系发展所塑造的伦理内涵，并受到相应的族际伦理的规约。各个民族之间不断增强的共同性，更是为这样的平等、团结不断注入新的时代内涵。因此，对国内各民族的平等、团结的论述，必须从这一实际出发，援引nation意义上民族关系的理论以及西方族际政治中的民族权益理论都不恰当，而且要对那些试图塑造民族间博弈关系的理论论述保持警惕。

四是，对少数民族的权利的论述。民族权利尤其是少数民族的权利，是民族关系演变中的根本性问题，也是民族问题治理面临的重大议题。但是，国内包括少数民族在内的各个民族的权利，是在中国特定的历史发展中形成、界定和实现的，具有由这样的历史、文化和现实所塑造的内涵，因而与西方国家基于认同（identity）而构建的权利有本质的区别。这种民族权利只能在中华民族大家庭中各个民族平等相待、相互尊重的环境中，并随着国家的发展和中华民族伟大复兴而逐步地实现。各个民族权利平等，任何一个民族都不拥有超越于其他民族的权利。这种权利在统一国家和中华民族大家庭中形成，因而也关联着相应的义务，每个民族在享有权利的同时，也必须履行相应的义务。

五是，对民族区域自治的论述。民族区域自治兼具政党政策和国家制度的双重性质，说到底是解决国内民族问题的基本方式，在民族问题治理中扮演着关键角色。民族区域自治须维护少数民族的政治权利，但民族区域自治的根本目的却是维护国家统一。维护国家统一和维护少数民族权益构成其伦理逻辑的两个支点，决定着这个制度的基本意义和发展走向。因此，对民族区域自治的理论论述，必须将这两个基本点结合起来，不能有所偏废。同时还要明确，民族区域自治是在统一的国家制度体系中实施的，行使自治权的机关是国家的地方机关，只能在国家制度框架内依法行使权利，并要承担维护国家统一以及宪法、法律的实施和促进自治地方经济社会发展的义务。

六是，对民族关系的新模式的论述。新中国成立时，不仅面临着历史上遗留下来的各种民族问题，也面对着一个历史造就的民族关系模式。党和国家在以针对性治理解决民族问题的同时，推动了以平等团结为基本特征的新型民族关系的构建。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴和塑造人类文明新形态的进程中，不仅要进一步巩固平等团结互助和谐的民族关系，而且要在此基础上推动民族关系朝着新的方向发展，构建民族关系的新模式。这种民族关系模式，将各个民族置于中华民族大家庭中看待，在促进各个民族交往交流交融的过程中朝着更具凝聚力的方向发展，各个民族的共同性和整体性因此而提升，从而成为中华民族伟大复兴并走进世界舞台中央的支撑条件。

六、 结语

纵观新中国成立以来民族问题治理七十多年的实践，虽走过弯路、经历曲折甚至遭受挫折，但总体上是不断发展和非常成功的，走出了一条中国特色解决民族问题的成功道路。在改革开放所推动的现代化取得巨大成就的基础上，国家和社会皆发生了根本性变化，并面临着更为复杂的国际环境。国家决策层根据形势的变化，为国家发展确定了新的目标、规划了更加宏伟的蓝图，从而将国家发展推进到了新的阶段，并对民族问题治理提出了更高要求。因此，在中国特色解决民族问题道路上发展的民族问题治理，也必须进行必要的调整和创新，从而实现与时俱进的发展，促进民族问题治理有效性不断提升。

民族问题治理在实践层面表现为一个过程，对民族问题治理的考察也必须从过程的角度来进行。从实践层面来看，党和国家从中国的民族关系及民族问题的实际出发，充分运用党的民族工作的体制机制，以恰当的治理方式积极应对民族问题，取得了突出的治理绩效。但正因为如此，民族关系本身也发生了根本性变化。在已变化了的民族关系中出现的民族问题，已经与过往尤其是新中国成立时的状况根本不同。这就将对民族问题治理方式进行调整的问题历史地提出来了。国家决策层根据形势变化而提出的新论断和新部署，为民族问题治理提供了清晰的指引。因此，推进民族问题治理的改进与转型，就是具有紧迫性的任务。

民族问题治理的调整、创新和转型，是符合规律的选择。新中国成立以来的不同历史阶段，国家治理根据不同的形势而确定不同的目标、任务，并采取了不同的方式。民族问题治理也不能以不变应万变，而必须根据形势的变化，尤其是民族关系本身的变化及不同时期民族问题的特点，采取相应治理方式。提出或推动民族问题治理由针对性治理向整体性治理转型，只是研究或论述这种变化的一个分析框架。其间，按照国家治理现代化的要求而构建整体性治理的体系，进而根据中华民族伟大复兴和铸牢中华民族共同体意识的要求而对治理的具体环节尤其是政策进行改进，也是值得继续深入研究的问题。

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作者简介：周平，云南大学东陆特聘教授、博士生导师，云南大学铸牢中华民族共同体意识研究基地首席专家，教育部长江学者特聘教授，北京大学国家治理研究院研究员

基金信息： 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中华现代国家建设中的民族问题治理”（22JD810002）

转自：“社会科学研究杂志”微信公众号

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